Comienza una nueva era de política exterior finlandesa
La invasión rusa de Ucrania ha provocado unos cambios sin precedentes en la política exterior finlandesa. La solicitud de ingreso en la OTAN no debe ser más que el principio.
Finlandia es, con mucho, el país de la UE que tiene la frontera más larga con Rusia, 1.340 kilómetros. A pesar de su turbulenta historia, ambos países mantuvieron durante décadas una relación pacífica y de cooperación. Sin embargo, la invasión rusa de Ucrania en febrero alteró las relaciones entre Helsinki y Moscú de forma sustancial, lo que ha tenido varias consecuencias, en especial la decisión finlandesa de solicitar el ingreso en la OTAN. Desde su punto de vista, las acciones de Rusia en Ucrania han desestabilizado la seguridad y han destruido su credibilidad como socio. Para hacer frente a la nueva realidad, Finlandia debe reinventar su papel en la política exterior.
La gestión de las relaciones con Rusia
Durante la Guerra Fría, Finlandia mantuvo la paz con la Unión Soviética gracias a una estrategia de política exterior denominada “finlandización”, un estado de neutralidad forzosa en el que Finlandia adaptaba su política exterior e interior a las exigencias de su vecino soviético. A cambio, la Unión Soviética aceptaba que su ésta siguiera siendo una democracia de mercado independiente. Tras el derrumbe de la URSS, Finlandia ingresó en la UE en 1995. Desde entonces ha sido además un socio fiable de la OTAN; miembro fundador de la Cooperación Nórdica de Defensa (NORDEFCO) —un marco de cooperación política y militar para reforzar las capacidades operativas de los ejércitos nórdicos— y miembro de la Fuerza Expedicionaria Conjunta (JEF), una fuerza operativa de intervención inmediata dirigida por el Reino Unido e integrada por los Estados nórdicos, los Estados bálticos y Países Bajos.
A pesar de que formaba parte de estas iniciativas de cooperación en defensa, la decisión de mantenerse fuera de las alianzas militares siguió siendo la piedra angular de la política exterior finlandesa hasta la invasión de febrero. Hasta entonces, Finlandia no tenía planes concretos de incorporarse a la OTAN. En enero, la primera ministra Sanna Marin pensaba aún que la adhesión a la Alianza era una perspectiva “muy improbable” durante su mandato. Hasta la invasión, la mayoría de los finlandeses consideraba que la adhesión tenía más inconvenientes que ventajas. En 2021, solo el 26% de los finlandeses estaba a favor de entrar en la OTAN. En una encuesta llevada a cabo en noviembre de 2022, la cifra había aumentado al 78%.
Había sobre todo dos motivos para oponerse a la adhesión. El primero era el temor a la posible reacción política o incluso militar de Rusia y el segundo las consecuencias del empeoramiento de la relación con Moscú en los intercambios comerciales. Hasta 2013, Rusia era su mayor socio comercial, una gran salida para las exportaciones finlandesas y su principal fuente de importación de energía. Hasta la invasión de febrero, entre el 60% y el 65% de la energía que importaba el país llegaba de Rusia. Finlandia necesitaba importarle en especial gas natural, crudo y combustibles procedentes de la madera. Sin embargo, la importancia de Rusia como socio comercial empezó a disminuir tras la anexión de Crimea en 2014 y ha seguido reduciéndose en 2022.
Incluso en la época de mejores relaciones, Finlandia siempre consideró a Rusia como una amenaza contra su soberanía. Para garantizar su seguridad, Helsinki ha mantenido el servicio militar obligatorio y un cuantioso gasto de defensa. Desde 2016, el libro blanco anual de seguridad finlandés advierte de que Moscú quiere reproducir una esfera de influencia en su vecindad, lo que inevitablemente sería incompatible con la independencia de Finlandia. Tras la anexión rusa de Crimea y la intervención en el este de Ucrania en 2014, Finlandia condenó enérgicamente las acciones rusas y apoyó las sanciones de la UE, a pesar de ser uno de los países más perjudicados por ellas. Además, las autoridades finlandesas empezaron a prestar más atención a las actividades sospechosas de los rusos en el país; entre otras, las compras inmobiliarias cerca de lugares estratégicos como puertos y bases militares. En 2019, se aprobó una ley que dificulta este tipo de actividades.
Los errores de la política prorrusa histórica
Aun así, hay muchos casos en los que Finlandia no se tomó la amenaza rusa tan en serio como habría debido. Uno de ellos fue el debate del Parlamento finlandés sobre la aprobación del gasoducto Nord Stream 2, que atraviesa la zona económica exclusiva de Finlandia. Cuando la diputada Elina Valtonen sometió una pregunta escrita al gobierno sobre por qué Finlandia, a diferencia de muchos otros Estados, no tenía en cuenta en su análisis los efectos geopolíticos del gasoducto, el entonces primer ministro Juha Sipilä alegó que los problemas de seguridad no eran relevantes para el debate y que había que evaluar el proyecto en función de sus efectos económicos y medioambientales. Y esa fue la postura del gobierno a pesar de las advertencias de que los gasoductos de Nord Stream podrían dar a Rusia una excusa para aumentar su presencia naval en el mar Báltico y más oportunidades de espionaje.
Otro error que cometió Finlandia fue infravalorar la amenaza rusa cuando emprendió el proyecto de la central nuclear Hanhikivi 1, en la que la empresa nuclear estatal rusa, Rosatom, adquirió una participación del 34% en 2012. A pesar de la amplia oposición popular, el Parlamento finlandés aprobó el proyecto pocos meses después de la anexión rusa de Crimea. Ville Niinistö —entonces líder del partido Los Verdes— criticó la decisión y dijo que el gobierno había aprobado la central solo para apaciguar a Rusia. En una entrevista, Niinistö explicó: “Aquí existe una sensación de ‘finlandización’. Estamos dando a los rusos la ventaja que buscan frente a Occidente y la UE, y eso nos deja en una situación muy vulnerable”. El proyecto no se canceló hasta mayo de 2022, a pesar de las repetidas advertencias sobre el riesgo que entrañaba para la seguridad finlandesa.
La guerra de Ucrania ha hecho que muchos se pregunten cómo es posible que ciertos políticos finlandeses se equivocaran tanto sobre la amenaza rusa. En una entrevista reciente, Mika Aaltola —director del Instituto Finlandés de Asuntos Internacionales— reveló que, hasta la invasión, había en el país unos cuantos políticos prominentes que presionaban a los investigadores para que quitaran hierro a las advertencias sobre Rusia, con el argumento de que un debate público sobre las amenazas a la seguridad que afrontaba Finlandia podría hacer que el país resultara menos atractivo para los inversores extranjeros.
Un cambio sin precedentes
Sin embargo, la invasión de febrero, en palabras de Sanna Marin, “lo cambió todo” para la seguridad finlandesa; esa es la razón de que, en mayo, el Parlamento finlandés votara abrumadoramente a favor del ingreso en la OTAN. Las acciones de Rusia en Ucrania no solo demostraron con más claridad que nunca la importancia de entrar en la OTAN, sino que proporcionó una oportunidad única para que Helsinki diera ese paso histórico mientras las tropas rusas permanecían ocupadas en Ucrania y el comercio estaba en gran parte interrumpido debido a las sanciones.
No obstante, a Helsinki le siguen preocupando las represalias rusas. Las autoridades finlandesas han anunciado que están preparándose para “una campaña de acciones híbridas excepcionales, amplias y de múltiples facetas con el fin de ejercer influencia tanto a corto como a largo plazo”. Dicha campaña podría incluir, por ejemplo, un ataque a infraestructuras críticas como los sistemas de agua y calefacción, sabotear las rutas comerciales de Finlandia en el mar Báltico, u obligar a los solicitantes de asilo a cruzar la frontera finlandesa, como hizo Bielorrusia en la frontera polaca el año pasado. Ahora bien, desde el punto de vista finlandés, merece la pena asumir esos riesgos para obtener la protección a largo plazo que proporciona la pertenencia a la OTAN.
Si bien la decisión de solicitar el ingreso en la OTAN ha sido el cambio más llamativo de la política exterior finlandesa, no ha sido el único. Desde febrero, Finlandia ha dado varios pasos que habrían sido difíciles de imaginar antes de la invasión. Las autoridades finlandesas han suministrado armas a Ucrania; han criticado duramente a Rusia; han prohibido a los ciudadanos rusos entrar en Finlandia con visado de turista y han hecho planes para levantar una valla en varios trechos de su frontera oriental. También ha habido una especie de ajuste de cuentas por sus errores respecto al país vecino. Los medios de comunicación han condenado enérgicamente la ingenuidad y el oportunismo de algunos políticos que no supieron o no quisieron reconocer que la política exterior de Rusia, cada vez más agresiva, estaba afectando a su toma de decisiones.
Una nueva era en la política exterior finlandesa
Todos estos son síntomas de cambio muy prometedores, pero, para que Finlandia reinvente plenamente su papel en política exterior, hacen falta más medidas. En el plano nacional, debe invertir más en fuentes de noticias en ruso. Aunque ya existen algunas, no llegan a los casi 90.000 rusoparlantes nativos del país con la eficacia que deberían. Según un estudio reciente, solo el 41% de los finlandeses de habla rusa confía en los medios de comunicación del país, una actitud que se refleja de forma inequívoca en las opiniones políticas de esa minoría. El 18% de los rusoparlantes considera justificada la invasión de Ucrania y otro 19% no expresa ninguna opinión al respecto. Aunque son clara mayoría los que condenan la invasión, siguen siendo un porcentaje mucho menor que en el conjunto de la población finlandesa, de la que solo el 0,5% expresa su apoyo a la invasión. Aunque Finlandia no tiene una minoría rusa tan numerosa como, por ejemplo, Estonia o Letonia, estas son estadísticas inquietantes.
En el ámbito de la UE, Finlandia debe seguir promoviendo una mayor integración en relación con la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). A pesar de la adhesión prevista a la OTAN, la UE va a seguir siendo la “principal comunidad de seguridad” para Finlandia. Lo mejor que pueden hacer los finlandeses para impulsar una mayor integración de la Unión en política exterior es defender que haya más votaciones que se decidan por mayoría cualificada (VMC) en la PESC, para garantizar que ningún país pueda bloquear ni retrasar la toma de decisiones de los Veintisiete. La primera ministra Marin ya ha dicho que es partidaria de este cambio, pero muchos otros se muestran escépticos. Algunos políticos finlandeses han alegado que ampliar el voto por mayoría cualificada en la PESC iría en contra de los intereses de Finlandia como pequeño Estado miembro, pero eso es menos preocupante que la situación actual, en la que un solo Estado puede impedir que la Unión Europea tome ninguna medida. Para Finlandia es esencial que la UE pueda funcionar de forma unida en el terreno internacional. Por eso, este cambio debe ser una prioridad absoluta para el gobierno finlandés.
En relación con la OTAN, el ingreso de Finlandia todavía está pendiente de la ratificación de Turquía y Hungría, pero, una vez que se convierta en miembro de pleno derecho, Finlandia debería ser capaz de ponerse manos a la obra sin más tardar gracias a la gran interoperatividad que ya existe entre las fuerzas finlandesas y las de la OTAN. Aunque las autoridades finlandesas todavía no han formulado una política oficial, es poco probable que Helsinki solicite formalmente que su territorio quede excluido del emplazamiento de bases de la OTAN u ojivas nucleares en él. Sin embargo, el ministro de Asuntos Exteriores, Pekka Haavisto, ha declarado que “Finlandia no pedirá armas nucleares y nadie nos las está ofreciendo”. Aunque es poco probable que esto ocurra, es importante que el país no imponga restricciones a su pertenencia a la OTAN para dejar bien claro su pleno compromiso con la Alianza.
Como miembro de la OTAN, Finlandia debe aprovechar su experiencia especialmente en dos áreas estratégicas: la guerra en el Ártico y las amenazas híbridas. En el Ártico, Finlandia debería propugnar la construcción de un Centro Ártico de Excelencia en la Laponia finlandesa, tal como ha sugerido el Partido de Coalición Nacional. La principal tarea del centro consistiría en entrenar a fuerzas de la OTAN en la guerra ártica, algo en lo que los finlandeses tienen una experiencia considerable. Respecto a las amenazas híbridas, el país también está extraordinariamente bien preparado con su modelo de seguridad integral: todos, militares y ciudadanos corrientes, deben tener siempre una gran preparación para reaccionar ante posibles crisis. La prioridad es garantizar que diversos sectores de la sociedad compartan información, se preparen y se coordinen. Así queda garantizada la resiliencia frente a diferentes amenazas. En 2017, Finlandia creó también el Centro Europeo de Excelencia OTAN-UE para Contrarrestar las Amenazas Híbridas, que ofrece formación y orientación para prevenir y contrarrestar las amenazas híbridas en los Estados miembros y las organizaciones de la Unión.
Por último, es poco probable que las relaciones con Rusia se normalicen mientras continúe la guerra de Ucrania. Helsinki prevé que el estado de tensión actual va a ser la nueva normalidad durante años e incluso décadas. El Gobierno finlandés seguirá apoyando militarmente a Ucrania e impulsando el aislamiento total de Rusia en el escenario internacional. La primera ministra Marin ha dejado claro que, en su opinión, la única forma de poner fin al conflicto es “ que Rusia abandone Ucrania”. Incluso después de las elecciones parlamentarias de 2023, es muy poco probable que cambie la postura finlandesa, independientemente de los partidos que formen el gobierno, puesto que todos están apoyando la estrategia del gobierno actual. Sin embargo, llegará un momento en el país tendrá que reconstruir sus relaciones con Rusia para abordar los numerosos intereses comunes. Con ese objetivo, F podría empezar de inmediato a hacer más cosas para apoyar a la sociedad civil rusa y a la oposición; por ejemplo, restablecer ciertos lazos científicos y culturales con las universidades rusas y otros actores de la sociedad civil.
Después de la invasión rusa de Ucrania, las relaciones entre Finlandia y Rusia están experimentando una transformación sin precedentes. Por supuesto, la realidad geopolítica de Helsinki no ha cambiado: sigue siendo un país pequeño junto a una potencia mucho mayor y, por tanto, Moscú seguirá siendo el “problema esencial” de la política exterior finlandesa, tal como dijo el longevo presidente finlandés Urho Kekkonen en 1958. Pero la integración en la OTAN le proporcionará una capacidad de disuasión sin precedentes frente a una posible agresión rusa. Esto hace que la relación se plantee en más igualdad de condiciones que nunca y, por tanto, Finlandia disfrute de un grado de libertad y un margen de maniobra nuevos en su política exterior.
El artículo original en inglés se ha publicado en CER.