Musimy bronić rządów prawa w całej Unii

Opinion piece (Polityka)
29 January 2020

Komisja Europejska powinna jak najszybciej wdrożyć mechanizm monitorowania zasady rządów prawa we wszystkich krajach członkowskich, a nie skupiać się tylko na tych, w których sprawy poszły za daleko.

 Temat reformy polskiego sądownictwa nie schodzi z pierwszych stron gazet. Połączone izby Sądu Najwyższego uznały, że wzruszalne będą orzeczenia z udziałem sędziów powołanych przez upolitycznioną Krajową Radę Sądownictwa po 23 stycznia 2020 r. Dotyczy to także wszystkich orzeczeń Izby Dyscyplinarnej, która – zdaniem SN – nie jest sądem w rozumieniu prawa krajowego i europejskiego. Nie przeszkodziło to posłom PiS w przeforsowaniu tego samego dnia ustawy wyposażającej Izbę w możliwość narzucania kar dyscyplinarnych „niepokornym” sędziom.

Dlaczego rządy prawa są ważne dla całej Unii

Narastający konflikt między polskim rządem, który deklaruje, że reprezentuje wolę narodu (choć w 2015 r. na PiS głosowało tylko 37 proc., a w 2019 – 43 proc. społeczeństwa), oraz opierającym się reformom środowiskiem sędziowskim jest przedmiotem dyskusji w Brukseli i innych stolicach. W przeciwieństwie do tego, co mówią przedstawiciele PiS, problem niezawisłości polskiego sądownictwa nie jest bowiem wyłącznie naszą sprawą wewnętrzną. Uporczywe i trwałe naruszenia zasady rządów prawa w jednym państwie uderzają w kluczowe obszary współpracy w ramach całej Unii.

Próba ograniczenia niezależności sędziowskiej nad Wisłą podważa zasadę wzajemnego zaufania, polegającą na tym, że państwa członkowskie sobie ufają, że będą przestrzegały prawa europejskiego i egzekwowały je, kiedy zajdzie potrzeba. Gdyby nie zasada wzajemnego zaufania, to rynek wewnętrzny nie miałby szans na sprawne funkcjonowanie: konsumenci i przedsiębiorcy europejscy nie mogliby liczyć na równe traktowanie we wszystkich państwach członkowskich. Nic więc dziwnego, że Komisja Europejska poprosiła Trybunał Sprawiedliwości o zamrożenie funkcjonowania Izby Dyscyplinarnej do czasu wydania orzeczenia w toczącej się przed tym sądem sprawie.

To jednak wciąż za mało, aby poradzić sobie z problemem erozji zasady rządów prawa w UE. Jak piszemy z Ianem Bondem w najnowszym raporcie Centre for European Reform, instytucje muszą usprawnić instrumentarium do walki z krnąbrnymi rządami, jeśli chcą wyjść z tej potyczki obronną ręką.

Nie tylko Polska i Węgry

Komisja Europejska powinna jak najszybciej wdrożyć mechanizm monitorowania zasady rządów prawa we wszystkich państwach członkowskich, a nie skupiać się wyłącznie na tych, w których sprawy poszły za daleko. Problem z zasadą rządów prawa ma bowiem szerszy zasięg geograficzny, niż się niektórym wydaje. Indeks prowadzony przez World Justice Project wskazuje, że podobne problemy mają m.in. Grecja czy Włochy. Chociaż niekiedy trudno jednoznacznie określić, co stoi za erozją rządów prawa w danym państwie, to wydarzenia ostatnich lat mogą stanowić istotną wskazówkę.

Grecki sąd skazał szefa Państwowej Agencji Statystycznej za to, że opublikował rzetelne dane statystyczne, rzucające cień na poprzednie raporty przedstawiane przez Ateny wierzycielom międzynarodowym. Z kolei we Włoszech postępowania sądowe należą do najdłuższych w Europie. Warto pamiętać, że rządy prawa determinują nie tylko trójpodział władzy, ale i niezależne media, nie bez przyczyny nazywane „czwartą władzą”. Te ostatnie są w tarapatach m.in. na Malcie, gdzie doszło do morderstwa dziennikarki Daphne Galizii i – według raportu sporządzonego przez Media Pluralism Monitor – prawo umożliwia partiom posiadanie mediów.

Odebrać argumenty populistom

Obiektywna analiza sytuacji w całej dwudziestce siódemce – niezależnie od wielkości państwa czy stażu członkostwa – która brałaby pod uwagę różne aspekty zasady rządów prawa, osłabi argumentację PiS i innych populistycznych rządów. Od kilku lat karmią one swoich obywateli narracją, że Unia atakuje je dlatego, że mają odwagę stanąć okoniem w kwestiach związanych np. z polityką migracyjną.

Oczywiście nie można stawiać znaku równości między uporczywym łamaniem zasady rządów prawa w niektórych państwach Europy Środkowej, w tym w Polsce, a instytucjonalnymi słabościami w innych. Unia będzie więc musiała dopasować stopień reakcji do przewinienia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak zdecydowanej reakcji na problemy nadużyć w innych państwach zagraża sprawnemu funkcjonowaniu wspólnoty. Wzmacnia też argumentację populistycznych rządów i tworzy środowisko przyjazne dla tych, którzy chcieliby powtórzyć sukces PiS czy Fideszu u siebie. Od słabości instytucjonalnych czy odizolowanych przypadków łamania wartości UE do uporczywego i systemowego ich naruszania niekiedy jest tylko jeden krok. 

Niedokończony mechanizm Komisji

Komisja pod przewodnictwem Ursuli von der Leyen zapowiedziała utworzenie mechanizmu monitorowania zasady praworządności w całej Unii. Wciąż nie jest jednak pewne, na jakich danych będzie bazować, przygotowując swój raport, i jakie czynniki będzie uwzględniać w analizie sytuacji. Aby to ćwiczenie miało wiarygodny charakter, Komisja nie powinna opierać się wyłącznie na danych przekazywanych przez państwa członkowskie, ale także na analizach takich organów jak Rada Europy, Agencja Praw Podstawowych czy organizacje pozarządowe monitorujące działania władzy wykonawczej.

Komisarz Didier Reynders, który jest odpowiedzialny za wymiar sprawiedliwości w Unii, mówił na seminarium współorganizowanym przez CER, że sporządzony przez Komisję raport powinien zachęcić do wymiany dobrych praktyk między państwami członkowskimi. Ale to nie wystarczy. Raport powinien stanowić punkt wyjścia do dalszych działań, zwłaszcza do kierowania spraw do unijnego Trybunału Sprawiedliwości. Polski i węgierski przykład pokazują, że nieskuteczne jest poleganie na państwach członkowskich i wiara, że wywrą presję na niepokornym partnerze, grożąc mu m.in. zawieszeniem w prawach członkowskich (w ramach procedury z artykułu 7).

Potrzebne są też pieniądze

Unia nie może skupiać się na sankcjach. Powinna uzupełnić je o wsparcie finansowe dla organizacji, które zajmują się budowaniem świadomości społecznej, czym tak naprawdę są rządy prawa i jaki wpływ ma ich pogwałcenie na prawa obywatelskie i funkcjonowanie Unii. Brak powszechnej wiedzy na ten temat czyni z obywateli łatwy kąsek dla populistów. Do niedawna jeszcze Komisja tłumaczyła, że ma ograniczone pole manewru w tym obszarze, bo polityka edukacyjna leży w kompetencji poszczególnych państw. Stroniła też od bliższej współpracy z organizacjami pozarządowymi monitorującymi przestrzeganie zasady rządów prawa, obawiając się, że zostanie oskarżona o stronniczość.

Kwestia wsparcia finansowego działań promujących demokrację w ramach Unii nie wydaje się też należeć do priorytetów państw członkowskich. Analiza propozycji kompromisu w sprawie wysokości perspektywy finansowej na lata 2021–27 – przedłożonej przez byłą już prezydencję fińską – sugeruje przeznaczenie dość skromnych środków na tego typu działania. I to mimo apelu Parlamentu Europejskiego o przekazanie ponad 1,6 mld euro według cen z 2018 r. na tzw. program praw i wartości (w tym ponad 750 mln euro na promocję przestrzegania wartości unijnych, uwzględniając zasadę rządów prawa).

Szefowie państw i rządów, do których będzie należała ostateczna decyzja w sprawie przyszłych ram finansowych, nie powinni oszczędzać na działaniach promujących demokrację. Na szali leży przyszłość polskiego sądownictwa, ale też funkcjonowanie kluczowych projektów europejskich, które znacząco przyczyniły się i nadal przyczyniają do wzrostu gospodarczego wspólnoty.

Agata Gostyńska-Jakubowska, starszy analityk w Centre for European Reform w Brukseli.