Welche Lehren der Rest der EU aus dem Brexit ziehen sollte

Opinion piece (Makronom)
24 June 2016

English version

One positive element of the British EU referendum debate is the lively discussion about the economics of EU membership. And the verdict is relatively clear: the single market with its free movement of people, firms, capital, goods and some services, as well as the EU’s clout in international negotiations have benefitted its members. Britain’s pressing economic problems – rising inequality, the fiscal aftermath of the financial crisis, a dramatic housing shortage, continued underinvestment and a slump in productivity growth – are almost entirely home-grown. But the referendum debate also highlights the inherent political limits of economic integration. The EU needs to focus on the areas where integration brings large benefits, and strengthen the democratic legitimacy of the European project.

In its economic essence, the EU is an ideal form of globalisation: fully open markets for goods and (some) services, combined with free movement of capital and labour. The EU’s support funds and national policy levers such as tax competition allow regions with a weaker starting position to catch up, while free movement of labour allows workers to move to more productive regions to take advantage of higher wages.

The EU has worked as expected. It has brought down trade costs between its member-states, allowing them to exploit their comparative advantages and lowering prices for consumers in the process. For Britain alone, this has boosted trade by 55 per cent compared to a scenario without the EU, according to estimates by the Centre for European Reform. Larger markets also induce stronger competition, which forces firms to innovate and invest. It is no coincidence that Europe’s productivity growth lags the US’s in services, where EU markets are still largely national, and not in manufacturing where the European market is unified.

Labour migration has been a success, too. It has allowed workers from less developed regions to move to more productive parts of the EU economy. At the same time, lower wages and a smaller capital stock in the less productive regions have attracted investment from elsewhere in the EU, bringing these economies closer to the EU average. And indeed, pre-crisis GDP growth in Central and Eastern Europe averaged almost 6 per cent a year.

The verdict on the economics of the EU is clearly positive. But such a form of European ‘globalisation’ requires harmonised rules and regulations, as it cannot work with 28 different sets. It requires European jurisdiction in the realm of competition policy and restrictions on state aid, to ensure a level playing field. Free movement of labour, structural funds and other forms of European collaboration are complements to the single market to make it fair for everyone. These policies also need political arrangements underpinning them. In short, some form of political solution is necessary if the conflict between national sovereign democracies and economic integration is to be solved.

The EU’s institutional setup is one such attempt. European countries share some sovereignty to facilitate economic integration, and maintain a mix of national and European democratic control. Nobody has ever suggested that this was easy. But the Brexit supporters’ battle cry “Take back control” is clearly no answer: Britain has not lost control over its own destiny. Rather, it has shared sovereignty with others in the pursuit of its national interests. 

There are three lessons from the economic referendum debate in Britain for the rest of the EU. First, the EU is working, and it delivers the economic benefits it was set out to deliver. A debate about the economic benefits of the EU can be won on facts and merit, and should be pursued more openly by policy-makers elsewhere in Europe. The problem, of course, is that most EU countries are also members of the euro, and the economic argument for the common currency is a lot harder to win. Making the euro a success is thus crucial for Europe’s political stability.

Second, British voters seem to perceive a loss of national sovereignty in Europe. In a narrow sense, national sovereignty is indeed diminished, but in return for achieving a larger goal. The EU needs to ensure that these larger goals really are large and worth pursuing. Not every harmonisation that brings small benefits is worth implementing if the costs in terms of a perceived loss of sovereignty are high. This is even more acute in the eurozone, where the euro’s integrationist economic pressures and the politics of democratic nation-states collide most violently. The eurozone should only integrate where it is economically essential, such as in financial markets, and leave as much as possible, including structural reforms, to member-states.

Finally, the democratic legitimacy of the EU matters economically. Pooling sovereignty in pursuit of deeper economic integration makes sense, but needs to be matched by democratic control lest the popular tide turns against further integration. That does not mean that the EU necessarily needs a federalist structure with a stronger European parliament. Rather, the EU needs to explore ways to strengthen the EU’s democratic legitimacy that involve both the European and national parliaments. The EU should also make greater use of ‘enhanced cooperation’, that is, closer integration among groups of member-states that others can join if they wish. Only if the EU can make progress on all three fronts can we be sure that the Brexit referendum was a one-off.

 

German version (original)

Sie haben es also tatsächlich getan: Mit knapper Mehrheit haben die britischen Wähler für den Brexit votiert. Die Folgen dieser Entscheidung sind am Tag 1 noch gar nicht abzusehen. Der Einbruch des britischen Pfunds gibt einen Vorgeschmack darauf, was der britischen Wirtschaft jetzt blüht. Und auch der Rest Europas wird unter der nun einsetzenden Unsicherheit und dem Verlust eines seiner größten Mitgliedsstaaten leiden.

Es mag an einem solchen Tag zwar schwerfallen, optimistisch zu sein. Doch zumindest die Debatte über das britische EU-Referendum hatte auch etwas Positives.

Sie hat eine sehr lebendige Diskussion über die ökonomischen Vorteile einer EU-Mitgliedschaft angestoßen. Und deren Ausgang war ziemlich eindeutig: Die durch den gemeinsamen Binnenmarkt garantierte Personenfreizügigkeit, sowie der freie Firmen-, Kapital-, Güter- und manchmal auch Dienstleistungsverkehr waren für seine Mitglieder von Vorteil. Das gilt auch für den Einfluss der EU in internationalen Verhandlungen, der wesentlich größer ist, als der von einzelnen EU-Staaten. Großbritanniens drängendste wirtschaftliche Probleme – die steigende Ungleichheit, die haushaltspolitischen Folgen der Finanzkrise, ein dramatischer Wohnungsmangel und das abflauende Produktivitätswachstum – sind fast komplett hausgemacht. Aber die Brexit-Debatte hat auch die politischen Grenzen aufgezeigt, die mit der wirtschaftlichen Integration in Europa einhergehen.

In ihrem ökonomischen Kern ist die EU eine ideale Form der Globalisierung: Vollständig offene Märke für Güter und (manche) Dienstleistungen werden mit der Freizügigkeit von Kapital und Arbeitskräften ergänzt. Die EU-Strukturfonds und der Steuerwettbewerb erlauben es Regionen mit einer schwächeren Startposition, zum Rest des Feldes aufzuschließen. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit ermöglicht es Menschen, in produktivere Regionen zu ziehen, um von höheren Löhnen zu profitieren.

Und es funktioniert. Die EU hat die Handelskosten zwischen den Mitgliedsstaaten reduziert, jedes Land konnte seine komparativen Vorteile ausspielen und dadurch die Preise für Konsumenten senken. Laut Schätzungen des Centre for European Reform (CER) liegt der britische Handel mit der EU 55% höher als man allein durch die geographische Nähe der beiden erwarten würde.

Größere Märkte führen auch zu einem stärkeren Wettbewerb, der Unternehmen zu mehr Investitionen und Innovationen drängt. Es ist kein Zufall, dass Europas Produktivitätswachstum im Dienstleistungssektor, der immer noch weitestgehend national ist, hinter dem der USA zurückhängt – während das Produktivitätswachstum im europaweit vereinheitlichten produzierenden Gewerbe sich ähnlich wie in den USA entwickelt.

Auch die Arbeitnehmerfreizügigkeit war eine Erfolgsgeschichte. Sie hat es Menschen aus weniger entwickelten Regionen erlaubt, in produktivere Teile der EU-Wirtschaft zu ziehen. Gleichzeitig haben niedrigere Löhne und ein kleinerer Kapitalstock in den weniger produktiven Regionen Investitionen aus anderen EU-Staaten angezogen, was diese Volkswirtschaften näher an den EU-Durchschnitt herangebracht hat. Tatsächlich wuchs das Bruttoinlandsprodukt in Zentral- und Osteuropa vor der Krise um durchschnittlich fast 6% pro Jahr.

Somit ist das Urteil über die ökonomische Seite der EU eindeutig positiv. Aber eine solche Form der „europäischen Globalisierung“ braucht einheitliche Gesetze und Regularien – sie kann nicht mit 28 verschiedenen Regelwerken funktionieren. Ebenso nötig sind eine europäische Rechtsprechung im Bereich der Wettbewerbspolitik und die Beschränkung von Staatsbeihilfen, um gleiche Chancen für alle zu garantieren.

Die Freizügigkeit von Arbeitskräften, Strukturfonds und andere Formen der europäischen Zusammenarbeit vervollständigen den gemeinsamen Binnenmarkt, damit er fair und gerecht ist. Diese Maßnahmen müssen durch politische Arrangements unterfüttert werden. Kurz gesagt bedeutet das, dass es eine politische Lösung geben muss, um den Konflikt zwischen souveränen nationalen Demokratien und der Europäischen Integration zu lösen.

Die derzeitige Struktur der EU-Institutionen ist ein solcher Versuch: Die EU-Staaten geben einen Teil ihrer Souveränität ab, um sich ökonomisch zu integrieren. Sie behalten dafür einen Mix aus demokratischer Kontrolle auf nationaler und europäischer Ebene.

Niemand hat jemals behauptet, dass das leicht werden würde. Aber der „Take back control“-Schlachtruf der Brexit-Befürworter ist ganz sicher nicht die Antwort: Weder Großbritannien, noch andere EU-Staaten haben durch das Europäische Projekt die Kontrolle über ihr eigenes Schicksal verloren. Stattdessen teilen sie ihre Souveränität mit anderen, um ihre nationalen Interessen zu verfolgen.

Der Rest der EU kann aus der Brexit-Debatte drei Lehren ziehen.

1 - Die EU funktioniert und bietet ihren Mitgliedern die versprochenen ökonomischen Vorteile. Eine sachliche Debatte darüber kann gewonnen werden und sollte von pro-europäischen Politikern offener geführt werden. Das Problem ist natürlich, dass die meisten EU-Staaten auch Mitglieder der Eurozone sind – und die ökonomische Debatte über die Vorzüge der Währungsunion ist wesentlich schwieriger zu gewinnen. Daher ist es für Europas politische Stabilität entscheidend, auch den Euro zum Erfolg zu führen.

2 - Die britischen Wähler empfinden offenbar einen Verlust der nationalen Souveränität in Europa. Im engeren Sinne wird die nationale Souveränität tatsächlich gemindert – aber um gemeinsam mit anderen ein höheres Ziel zu erreichen. Die EU muss sicherstellen, dass diese Ziele auch tatsächlich von „höherer“ Natur und erstrebenswert sind. Nicht jede Harmonisierung, die vielleicht kleinere Vorteile bringt, sollte auch eingeführt werden, wenn der Preis dafür in einem (gefühlt) großen Verlust von Souveränität besteht.

Das gilt umso mehr für die Eurozone, wo der durch den Euro ausgelöste Integrationsdruck und die Politik der demokratischen Nationalstaaten am heftigsten aufeinanderprallen. Die Eurozone sollte die Integration nur da vorantreiben, wo es wirklich wichtig ist, beispielsweise bei den Finanzmärkten. Und sie sollte den Mitgliedsstaaten – etwa bei der Durchführung von Strukturreformen – so viel Souveränität wie möglich überlassen.

3 - Die demokratische Legitimität der EU spielt auch ökonomisch eine Rolle. Es macht zwar Sinn, Souveränität zu bündeln, um eine stärkere wirtschaftliche Integration voranzutreiben – aber diese Bündelung darf nicht im Widerspruch zur demokratischen Kontrolle stehen. Ansonsten wird sich die öffentliche Meinung (noch stärker) gegen weitere Integration wenden. Das bedeutet nicht zwangsläufig, dass die EU eine föderale Struktur mit einem stärkeren Europäischen Parlament braucht. Stattdessen sollte die EU Wege finden, sowohl das EU- als auch die nationalen Parlamente einzubeziehen, um ihre demokratische Legitimation zu erhöhen.

Die EU sollte zudem häufiger vom Konzept der „verstärkten Zusammenarbeit“ Gebrauch machen, das eine engere Integration zwischen einzelnen Mitgliedsstaaten vorsieht, der andere Staaten beitreten können, wenn sie denn wollen.

Nur wenn die EU an allen diesen drei Fronten Fortschritte erzielt, können wir sicher sein, dass Großbritannien auf absehbare Zeit das einzige Land bleibt, das aus dem Europäischen Projekt aussteigt.