En defensa del endeudamiento por la acción climática

Opinion piece (ES Global)
04 November 2022

La Comisión Europea está valorando exenciones a las reglas fiscales de la UE para las inversiones “verdes” (cuando se vuelvan a aplicar las reglas, que actualmente están suspendidas). Alemania ha dado señales de su reticencia a relajar las reglas, a pesar de que el propio país está aumentando su deuda de manera significativa para financiar su paquete energético de 200.000 millones de euros. En el Reino Unido, el Tesoro se ha opuesto al uso de la deuda para financiar medidas que logren la neutralidad climática, es decir, cero emisiones netas de carbono, ya que considera injusto hacer pagar a las generaciones futuras. Y ahora que los tipos de interés están aumentando a nivel global, todo el mundo es más cauteloso con respecto a la emisión de deuda. Pero Europa tiene que dejar atrás los combustibles fósiles lo más rápido que pueda, no solo para reducir las emisiones, sino también para disminuir su dependencia energética de Rusia y de otros gobiernos autocráticos.

Necesitamos ser más sutiles a la hora de reflexionar sobre cuándo y con qué fines los gobiernos deberían endeudarse más. En este momento, los gobiernos europeos están emitiendo enormes sumas de deuda para echar un cable a hogares y empresas reduciendo el coste de la energía. La intervención pública es vital para prevenir la pobreza y la indigencia, y para proteger el gasto en toda la economía, lo que reducirá la escala de la recesión que se avecina. Pero esto es pedir prestado para consumir, y dado que es probable que los precios del gas natural se mantengan altos al menos hasta 2024, la deuda se acumulará y los mercados de bonos del Estado se pondrán nerviosos por la sostenibilidad de la deuda.

Los mercados son más optimistas cuando se trata de pedir prestado para invertir. Los gobiernos deben acelerar el ritmo de inversión en eficiencia energética y en alternativas a los combustibles fósiles. El plan RepowerEU de la Comisión Europea, que establece cómo la UE debería reducir las importaciones de energía de Rusia, aboga por una inversión rápida en medidas de eficiencia energética, especialmente en edificios, y por la sustitución del gas, más caro, por energías renovables baratas. Los gobiernos pueden ayudar a lograr todo esto más rápidamente aprovechando los mercados de bonos y ofreciendo luego financiación barata a proyectos de inversión verde.

La deuda es a menudo la forma más barata de financiar inversiones en energía verde (a diferencia del capital, donde los inversores se quedan con una parte de los beneficios del proyecto). Los parques eólicos y solares normalmente se financian con deuda del sector privado, porque implican una gran cantidad de gastos de inversión iniciales, y los inversores privados se ven desanimados por el largo y arriesgado período de planificación y construcción que se requiere antes de que los ingresos comiencen a llegar.

Una vez que están construidos, su gasto operativo es muy bajo: el viento es gratis, mientras que el gas natural no lo es. Los ingresos por la venta de electricidad cubren los pagos de la deuda (especialmente cuando el gobierno también garantiza los precios).

Esta estructura de financiación es necesaria para muchas tecnologías verdes que ya están maduras, o para algunas que están casi en ese punto. Las energías renovables, el aislamiento de edificios y la instalación de bombas de calor para calentarlos son ahora tecnologías maduras que se pueden implementar a escala. Para cumplir con los objetivos de neutralidad climática, la inversión en energías renovables y edificios tendrá que ser muy grande esta década, con ahorros operativos que compensarán más allá de 2050.

Si los gobiernos pueden adelantar parte de esta inversión de capital, reduciendo el coste del capital para los inversores (así como agilizando la concesión de permisos, proporcionando asesoramiento a los hogares sobre su modernización, etc.), los ahorros operativos también llegarán antes. Los gobiernos pueden endeudarse a tipos bajos en los mercados porque tienen más control sobre su recaudación fiscal que el que tienen las empresas sobre sus ingresos. Eso significa que pueden trasladar estos tipos baratos a los proyectos, lo que conducirá a una mayor inversión, más rápidamente.

Al pedir préstamos para financiar proyectos verdes, los gobiernos están creando activos. Y si pueden demostrar a los mercados de deuda que el Estado recuperará al menos su coste de capital, ya sea a través de ingresos directos de los activos o gracias a mayores ingresos fiscales derivados de un mayor crecimiento económico, sus costes de endeudamiento no aumentarán mucho. Puede que el ratio entre la deuda y el PIB de un país que pide un préstamo aumente —y esa relación es una cifra importante que los mercados siguen de cerca—, pero eso no mide el riesgo de la deuda.

Para muchos proyectos verdes es preferible la financiación del sector privado. Los mercados invertirán más rápidamente que las agencias gubernamentales en baterías más eficientes y de carga más rápida porque los mercados procesan la información de manera más eficiente que la burocracia y canalizan el dinero con más velocidad hacia inversiones que ofrecen mejor rendimiento. Además, cuando los gobiernos hacen inversiones, exponen a los contribuyentes al riesgo de que la construcción sea más costosa de lo planeado, o de que los ingresos sean inferiores a las estimaciones iniciales.

Pero, aun así: estamos en una situación de emergencia, en la que los gobiernos están pidiendo prestadas cantidades enormes para pagar el consumo de energía mientras el dinero sigue fluyendo hacia el enemigo de Europa, Vladímir Putin. El riesgo para los contribuyentes de que los gobiernos hagan malas apuestas debe valorarse en contraposición a un recorte más rápido del consumo de gas, carbón y petróleo. Y si los gobiernos invierten en proyectos que utilizan tecnologías maduras, que tienen altos costes de capital iniciales seguidos de ahorros en los costes operativos, donde los ingresos se garantizan con facilidad, el endeudamiento público es una buena herramienta que poder usar.

Las dos mejores inversiones que reúnen esas características son las renovables y otras formas de generación de energía baja en carbono y el aislamiento de edificios y la instalación de nuevos sistemas de calefacción, ya sean bombas de calor o calefacción urbana a gran escala. Antes de la invasión de Putin, ya era necesario aumentar enormemente la inversión en estos sectores en la década de 2020, ya que son tecnologías maduras.

Las plantas de renovables y de bioenergía se pueden construir con bastante rapidez, es la planificación y el desarrollo lo que lleva tiempo. Y una vez construidas, tienen bajos costes de operación. En toda Europa, el coste del capital para la energía eólica terrestre es, de media, 5 puntos porcentuales mayor que el coste del endeudamiento del gobierno, aunque en muchos casos el gobierno busca reducir el riesgo para los inversores garantizando los precios de la electricidad verde. Los gobiernos podrían ayudar a reducir el coste del capital concediendo préstamos para cubrir parte de la inversión inicial de construcción, mientras los inversores privados proporcionan el resto. Así se haría uso de la información de los inversores privados sobre qué proyectos generan mejor rendimiento. El gobierno sería entonces reembolsado por la planta energética.

La mayor parte de estos ingresos podrían usarse para pagar a aquellos que sostienen la deuda pública, pero algunos podrían servir para brindar incentivos a los gobiernos regionales y locales para que permitieran construir plantas en su territorio. Se ha demostrado la dificultad que conlleva reducir los largos procedimientos de planificación para nuevos proyectos, ya que deben tener en consideración las opiniones de las personas que viven en los alrededores. Los gobiernos podrían ofrecer pagar a las autoridades locales con ingresos provenientes de los activos energéticos si estas otorgan con rapidez los permisos para la construcción de nuevas plantas. Otras reformas más amplias de los procedimientos para la obtención de permisos también permitirían que las plantas renovables se construyeran más rápidamente, pero estas con frecuencia se han visto obstaculizadas por la oposición de la población local.

Los edificios son el otro objetivo potencial de los préstamos públicos. Más de un tercio de los gases de efecto invernadero de Europa son emitidos por los edificios. Los materiales para el aislamiento de estos, las ventanas energéticamente eficientes y las plantas urbanas que combinan calor y electricidad son tecnologías maduras. Las bombas de calor también están bastante maduras: habrá mejoras en las bombas a medida que aumente la demanda y más empresas las fabriquen, pero gran parte del gasto está en instalarlas. Los costes típicos de reformar una casa para actualizarla superan los 30.000 euros en Europa occidental, con ahorros considerables en las facturas de combustible a partir de ese momento. Si los gobiernos proporcionaran préstamos baratos, muchas más personas invertirían en ello.

Una mejor eficiencia energética en los edificios también podría generar un flujo de ingresos. Los hogares, los propietarios inmobiliarios y las empresas pueden reducir el costoso uso de combustibles fósiles a través del aislamiento y cambiar del gas a la electricidad gracias la bomba de calor. Eso genera un ahorro que puede usarse para devolver el préstamo del gobierno (y luego para pagar al propietario del bono del Estado). Muchos gobiernos ya trabajan con empresas privadas de servicios de energía que asesoran a los clientes sobre qué sistema de aislamiento y energía instalar, gestionan la financiación y actualizan los certificados de rendimiento. Ellas o las empresas minoristas de energía podrían administrar los préstamos y el reembolso, y ofrecer consultas gratuitas como parte del paquete de reacondicionamiento: los inspectores se asegurarían de que las obras propuestas fueran las mejores para la propiedad y examinarían el trabajo cuando estuviera terminado, asegurando así que el activo del gobierno proporciona un rendimiento.

Al igual que las energías renovables necesitan de una mejora en la agilidad del proceso de obtención de permisos, el aumento en las obras de reforma para reacondicionar edificios requerirá mucha mano de obra y formación. Los gobiernos tendrían que hacer más para capacitar a sus propios ciudadanos y relajar las normas de inmigración para atraer a más trabajadores de la construcción.

Hay razones sólidas para que la UE se involucre, especialmente para ayudar a los gobiernos que tienen menor espacio fiscal. El coste actual de los préstamos a diez años en toda la Unión oscila entre el 1,9% de los bonos alemanes al 8,6% de Rumanía y el 9,7% de Hungría. La UE solo tuvo que pagar tipos ligeramente más altos que Alemania después de comenzar a emitir su propia deuda bajo el plan NextGenEU. La Unión podría usar su poder de endeudamiento colectivo para proporcionar préstamos baratos a los gobiernos de los Estados miembros, que a su vez podrían luego ofrecerlos a los hogares, con un control cuidadoso por parte de la Comisión para garantizar que el dinero se invierte de manera inteligente.

Los Estados miembros no han utilizado los más de 200.000 millones de euros en préstamos baratos disponibles en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (RRF, en sus siglas en inglés, un instrumento de financiación que constituye la mayor parte de NextGenEU). Según el plan RepowerEU, estos fondos se reutilizarán para la inversión en energía. Una de las razones por las que los Veintisiete no los han pedido es que se sumarían a sus ratios deuda-PIB. Pero si el dinero creara activos con suficiente flujo de ingresos, los mercados de bonos del Estado serían optimistas al respecto. La otra razón es que los costes de endeudamiento han sido bajos para los gobiernos europeos hasta hace poco; no han necesitado recurrir a la UE para obtener préstamos más baratos. Pero ahora que la Reserva Federal está endureciendo las condiciones monetarias globales, los intereses están aumentando para los países que son fiscalmente más débiles y los préstamos de la Unión se están volviendo más atractivos.

Una vez que se haya establecido el principio de que la inversión climática crea activos, y una vez que los préstamos de la Unión hayan comenzado a devolverse, podría ser incluso posible persuadir a los gobiernos más duros de los méritos de un fondo permanente para el clima a nivel de la UE.

Reducir las emisiones es un interés colectivo europeo, y cuanto más barato y más rápido se consiga, mejor será. También lo es depender menos de los gobiernos autocráticos para los combustibles fósiles. La deuda es un instrumento útil para lograr ambos objetivos.

El artículo original en inglés se ha publicado en CER.